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총장직선제 아카이브: 꺼지지 않는 대학 민주화의 촛불 ①

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[총장직선제 아카이브①] 총장선출의 역사, 현황 그리고 민주적인 총장직선제를 위한 전대넷의 활동

 

 

  2020년 9월, 한국외국어대학교 교수투표에서 ‘총장후보 선출규정 개정안’이 과반이 넘는 찬성으로 통과됐다. 이로써 한국외대는 총장선출에서 교수, 학생, 직원의 참여가 잠정 확정됐다. 민주적인 대학 사회로 한 발짝 전진한 이 시점에서, 총장직선제의 역사부터 학생 참여 직선제를 보장하기 위해 앞장서서 노력한 학생들의 활동을 되돌아보고자 한다. 그러한 노력을 밑바탕으로 삼아 민주적인 총장직선제에 도달하기 위해 학생들이 어떤 자세를 가져야 하며, 앞으로 어떠한 방향으로 나아가야 하는지 알아보자.

 

 

총장 ‘후보’ 선출

 

  흔히 총장을 뽑는 투표를 한다고 하면 학내 구성원들이 투표로 총장을 직접 선출한다고 오해하기 쉽지만, 총장은 최종적으로 정부나 이사회가 임명한다. 그렇다면 현재 대학 구성원들이 투표하는 것은 무엇인가? 바로 ‘총장후보자’이다. 정부와 이사회가 최종적으로 총장을 임명하기 전, 학내 구성원들의 투표를 통해 총장후보자의 순위가 정해지게 된다. 그 후 정부와 이사회가 상위 2~3명의 후보 중 한 명을 총장으로 임명한다.

 

총장선출방식은 크게 완전임명제, 직선제 그리고 간선제로 나누어진다. 완전임명제는 따로 총장후보를 선출하지 않고, 학내 구성원들의 의견은 배제한 채 학교 법인이나 정부가 총장을 일방적으로 임명한다. 반면 직선제와 간선제는 학내 구성원들이 총장후보 선출과정에 참여하는 방식이다. 총장직선제는 투표권을 가진 학내 구성원들이 직접 대학의 총장후보를 선출한다. 총장간선제는 대학 주체들*의 대표로 구성된 총장추천위원회가 복수의 총장후보를 선정해 최종 결정권자인 학교 법인과 이사회에게 추천한다.

 

*대학마다 총장간선제에서 투표권을 행사하는 주체의 구성이 다르다. 다음과 같이 나누어진다.
- 대학교수들만으로 구성
- 대학교수, 교직원만으로 구성
- 대학교수, 교직원 , 조교로 구성
- 대학교수, 교직원, 조교. 학생으로 구성 등 다양한 구성원 대표들에 의해서 투표를 진행한다.

 

 

총장선출의 역사: 교수 중심 직선제에서 오늘까지

 

  총장직선제에 대한 목소리는 사회 민주화의 요구가 높아진 1980년대에 시작됐다. 1987년 6월 민주 항쟁의 영향으로 총장선출방식이 완전임명제에서 ‘교수 중심 직선제’로 변화했다. 그러나 교수 중심 직선제가 교수 간의 파벌을 형성하고, 선거가 과열되어 연구를 소홀히 하게 된다는 비판을 받았다. 이러한 비판이 일자 사립대 대부분은 직선제에서 간선제로 선거 형태를 전환했다.

 

국립대의 총장직선제 폐지는 이명박 정부 들어 본격화됐다. 2010년, 교육부는 국립대학의 발전과 경쟁력 강화를 명목으로 ‘국립대학 선진화 방안’*을 추진했다. 특히 2차 선진화 방안에서는 사립대와 마찬가지로 국립대에서도 총장직선제의 여러 가지 부작용이 나타나고 있기 때문에, 직선제를 폐지하도록 요구했다. 대신 간선제를 채택하고 (간선제의) 총장추천위원회에 정부가 인정한 시민단체 위원이 필수적으로 참여할 것을 권고했다.

 

더 나아가 교육부는 국립대에 총장직선제 폐지를 약속하는 MOU(양해각서) 체결을 강요했다. 그러나 총장직선제를 민주화의 상징으로 인식하는 여러 국립대학은 해당 MOU 체결을 거부했다. 교육부는 MOU를 체결하지 않은 대학에 교육역량강화 지원사업비**를 삭감해 재정 측면에서 압박했다. 실제로 MOU 체결에 반대한 경북대학교의 경우, 해당 사업에서 탈락해 매년 70억 정도의 지원사업비 중 60억 정도의 지원이 삭감됐다.

 

박근혜 정부는 재정·행정 측면에서 국립대를 더욱 압박했다. 2014년 교육부는 지방대특성화사업에서 ‘총장직선제 폐지 여부’를 평가 항목으로 추가해, 총장직선제 폐지를 사실상 강제했다. 결국, 부산대를 제외한 모든 국립대학이 재정 압박을 이기지 못하고 총장직선제를 폐지했다.

 

이후 총장직선제를 유지하던 부산대도 총장직선제 폐지와 관련된 갈등을 겪게 된다. 제19대 김기섭 부산대 총장은 직선제로 치러진 2011년 총장선거에서 “총장직선제를 목숨 걸고 사수하겠다”라고 밝혔고, 당선 이후 여러 차례 ‘총장직선제 유지’를 약속했다. 그러나 교육부의 외압으로 차기 총장선거를 간선제로 치르겠다며 입장을 번복했고, 이에 부산대 교수회는 직선제를 지키기 위해 대학본부 앞에서 집단 농성을 벌였다. 

 

집단 농성이 진행 중이었던 2015년 8월, 부산대 故 고현철 교수는 총장직선제와 대학 자율화, 민주주의 수호 등을 요구하며 투신했다. 故 고현철 교수는 유서를 통해 국립대에서 총장후보를 선출해서 올리더라도, 교육부의 마음에 들지 않으면 그 후보를 임용하지 않는 상황을 비판했다. 또한 우리 사회가 민주주의의 억압에 무뎌져 있다는 점을 지적했고, 대학 사회 민주화를 위해 총장직선제 시행이 필수불가결하다고 전했다. 故 고현철 교수의 죽음 이후 각 대학에서는 추모와 함께 대학 자율화 및 총장직선제에 대한 목소리를 이어갔다.

 

진정한 민주주의를 위해서 희생이 필요하다면 감당하겠다.

...

교육부의 방침대로 총장후보를 선출해도 마음에 들지 않으면 그 후보를 임용하지 않는 상황이라면 대학의 자율성은 전혀 없고 대학에서 총장후보를 선출하는 과정에서부터 오직 교육부의 눈치를 볼 수밖에 없다는 점이 문제이다. 이는 민주주의 심각한 훼손이 아닐 수 없다.

...

대학의 민주화는 진정한 민주주의 수호의 최후의 보루이다. … 그래야 무뎌져 있는 민주주의에 대한 의식이 각성이 되고 진정한 대학의 민주화 나아가 사회의 민주화가 굳건해질 것이다.

 

- 故 고현철 교수 

 

문재인 정부가 들어선 후 국립대의 변화가 시작됐다. 2017년 교육부가 발표한 ‘국립대학 총장 임용제도 운영개선방안’에 따라 국립대학의 총장 선출과 예산지원의 연계정책을 폐기하게 되면서 총장후보자 선정 방식에 대한 정부의 제재가 사라지게 됐다. 그 이후 많은 대학에서 총장직선제를 요구하는 목소리가 높아졌고, 실제로 민주적인 총장직선제를 시행하는 학교가 점차 늘어나고 있다.

 

*1차 선진화 방안: 국립대학 법인화, 학장직선제폐지, 성과급적 연봉제 도입, 책임재정운영체제 구축 등 (2010.09.28)
2차 선진화 방안: 총장직선제 개선, 총장의 대학운영 성과목표제 도입, 단과대학 학장 시범 공모제 도입 등(2012.01.27)

 

**교육역량강화 사업은 대학 교육의 질을 높여 우수한 인력을 육성하는데 목적을 둔다. 이 사업에서 한정된 재원(보조금)을 대학별로 분배하게 되는데, 대학별로 분배를 하는 평가 기준은 ‘취업률·인원충원률·대학의 국제화 수준·전임교수 확보율·장학금 지급률’을 지표로 판단하게 된다. 2012년에는 ‘총장직선제의 폐지’를 평가 기준으로 넣게 된 것이다.

 

 

반쪽짜리 총장직선제?

 

  2019년 기준, 대부분의 국립대가 총장직선제를 실시하고 있다. 이에 따라 학생과 직원, 그리고 조교들도 투표권을 행사할 수 있게 됐다. 그러나 교수를 제외한 다른 학내 구성원들의 투표 반영비율은 매우 낮은 실정이다. 교수 대비 타 학내 구성원 투표 반영비율은 20%도 채 되지 않고, 그중 학생들의 투표 반영비율은 평균 3%로 현저히 낮은 수치이다.

<표 1-1> 2019년 기준 국공립대학 총장선거 구성원 투표반영 비율 (통계자료 출처 = 오마이뉴스)
*투표에서 교수의 1표는 오롯이 1표의 가치로 반영. 그 외 구성원들은 해당 반영 비율에 따라 표의 가치가

환산되어 반영됨

 

사립대의 경우, 2020년 기준으로 이화여대, 상지대, 성신여대, 숙명여대 등이 총장직선제를 시행하고 있다. 같은 해 교육부가 국정감사에 제출한 자료에 따르면 전국 93개 사립대 중 직선제를 실시하는 대학은 6개에 불과하며, 이 중 학생 참여를 보장하는 학교는 4개뿐이다.

 

<표 1-2> 2020년 기준 총장직선제 실시 사립대학의 투표구성원 반영비율
(교육부 국정감사 제출자료/통계자료 출처 = 더불어민주당 윤영덕의원 보도자료)

 

사립대의 비율이 전체 대학의 약 80%나 되는, 기형적으로 높은 우리나라 사정을 고려해보았을 때 총장직선제를 실시하고 있는 대학은 매우 적다는 것을 알 수 있다. 국립대와 일부 사립대에서 직선제를 실시한다고 하더라도, 학생이 보장받는 투표 반영비율도 전체 구성원들의 비율에 비하면 매우 적은 실정이다. 이러한 상황을 타개하기 위해 전국 대학 학생회 대표들로 구성된 ‘전국대학학생회네트워크’와 각 학교 학생회는 총장선출제도 개선에 대한 목소리를 높이고 있다.

 

 

공동 목표를 위해 한 목소리를 내는 대학생

 

  ‘전국대학학생회네트워크’(이하 ‘전대넷’)에서는 2018년 3월 20일에 ‘뽑는 맛: 총장, 이제 내 손으로 뽑자.’이라는 이름으로 학생참여 총장직선제를 위한 운동본부를 발족했다. 운동본부 발족 기자회견 당시 전대넷 준비위원회는 “총장선출제도의 변화는 단순히 총장선출방식을 넘어 비민주적인 대학 운영을 해소하고, 모든 구성원의 목소리가 학교 운영에 반영되는 대학을 만드는 시작점이 될 것이다. 우리 사회 ‘모든 대학’ 총장선출과 임명 방식이 민주적으로 바뀌어 나갈 수 있도록, 지금 이 시기 각 대학 총학생회 및 여러 관심 있는 단체들과 함께 ‘학생 참여 총장직선제를 위한 운동본부’를 발족하고자 한다”고 말했다.

 

 

운동본부는 크게 네 가지의 요구안을 제시했다. 첫 번째로 대학 구성원의 직접 선거를 통한 총장선출을 보장하라고 요구했다. 모든 구성원의 의사가 반영되는 민주적인 대학 운영을 위해 학내 구성원의 실질적인 투표 반영비율을 보장받는 직선제가 필요하다고 주장했다. 그러한 총장직선제를 통해 학내 구성원의 대학 운영에 대한 참여를 높이고 궁극적으로 모든 구성원이 대학 운영 주체가 될 수 있다는 것이다.

 

두 번째 요구사항은 대학 구성원의 자치 법률 보장이었다. 대학 구성원의 자치를 법적으로 보장하는 것은 민주적인 대학 운영의 첫걸음이지만, 법률은 물론이며 학칙에서도 제대로 구성원들의 자치를 보장하지 않는 경우가 부지기수이다. 그렇기에 총장선출을 비롯한 학교 운영의 민주성과 투명성 제고를 위해서 구성원의 자치와 학교 운영 참여에 대한 법적 보장이 필수적이라고 봤다.

 

세 번째로는 학교법인 이사회 및 정부의 총장 최종 선임 권한을 제한하라고 요구했다. 국립대의 경우 현행 <교육공무원법> 제24조에 따라, 총장후보자 추천은 추천위원회에서 선정하거나 해당 대학 교원과 합의된 방식과 절차에 따라 선정한다. 사립대는 <사립학교법> 제16조와 53조에 의거하여 법인, 이사회, 경영자가 총장을 임명할 수 있다. 다시 말해, 국립대와 사립대 모두 법적으로 대학 3주체인 학생 ⠂직원 ⠂교원의 참여와 의견 수렴을 보장하고 있지 않다는 것이다. 이러한 이유로 기존의 총장선출방식은 모든 구성원의 의사가 존중되기보다는, 이사회와 교육부의 입맛대로 이루어졌다. 이를 방지하기 위해 전대넷은 이사회 및 정부가 순위를 명시한 후보자 혹은 단수의 후보자를 추천받도록 제한해야 한다고 주장했다.

 

마지막 요구안은 대학 구성원의 총장선출 투표 반영 최소 ⠂최대 비율 법적 보장이다. 학생을 포함한 대학 구성원이 참여하는 회의체인 대학평의원회의 경우, 구성에 관한 구체적인 사안은 법령에 명시하지 않고 각 학교에서 자체적으로 정하게 되어 있다. 이렇게 학생 ⠂직원 ⠂교원의 최소 ⠂최대 구성 비율이 법적으로 보장되지 않았기에 대부분 대학에서 학생 참여 인원은 형식적으로만 있는 실정이다.

 

이는 총장선출에서도 마찬가지이다. 학생들의 투표 반영비율을 보장하고 의사를 실질적으로 반영하기 위해서는 총장선출에 있어 학내 구성원들의 최소 ⠂최대 반영비율이 법적으로 보장되어야 하며, 궁극적으로는 대학 구성원 간 투표 반영비율을 비슷하게 보장돼야 함을 요구했다.

 

 

전국대학네트워크, 총장선출제도 개선을 위한 2년의 노력들 

 

  설립 이후, 운동본부는 적극적인 법령 개정을 위해 ‘학생참여 총장직선제를 위한 서명운동’을 진행했다. 이 서명운동은 <교육공무원법>과 <사립학교법>의 개정을 촉구하며 우리 사회에서 학생들이 대학 구성원으로서 인정받을 수 있도록 모든 대학의 총장선출과 임명방식의 제도적 개선을 요구했다.

 

 

#2018  #이대역에서_국회까지의_행진  #법령 _개정_촉구_기자회견

 

  그 이후 운동본부에서는 4월 28일, “학생도 대학의 주인이다. 학생도 총장 뽑자!”, “학생의 총장 투표 반영비율, 법으로 보장하라!”, “총장 독단, 불통 행정 이제 그만, 학생 권한 강화하라!” 등을 외치며 이대역에서부터 국회까지 행진했다. 행진하는 도중 서강대교에서 8개의 학교의 요구를 담은 플랑을 거는 서강대교 대형 플랑 퍼포먼스를 진행했다.

 

 

총장선출에 학생 참여를 보장해달라는 움직임이 각 대학 내에서 지속해서 일어났고 심지어 몇몇 학교의 총학생회는 단식과 노숙까지 단행했으나, 대학 본부로부터 “추후 협의해보자”라는 막연한 답변만이 돌아올 뿐이었다. 이러한 상황이 지속되자 전대넷은 같은 해 10월 17일, 기자회견을 열어 <교육공무원법>상 ‘교원’이라는 문구를 ‘교원 ⠂학생 ⠂직원 등을 포함하는 학내 구성원의 합의’라는 내용으로 개정할 것을 요구했다. <사립학교법> 역시 사학법인의 권한만을 명시한 현행 법령에서 <교육공무원법>과 동일한 내용을 추가할 것을 촉구했다. 또한, 전대넷은 총장임용제도에서 대학의 자율권을 보장한 방안을 국립대와 사립대 사정에 맞춰 법제화할 것을 요구했다.

 

전대넷의 활동에도, 요구안에 대한 정부와 국회의 응답은 들을 수 없었다. 전대넷은 총장직선제 관련 법안을 개정할 수 있도록 계속해서 관련 부처에게 요구할 계획이라 밝혔다.

 

전국대학학생회네트워크: “2018년 운동본부 활동 이후 국회 입법 과정에 의견서를 제출하거나, 국무조정실 산하 청년정책추진단, 청와대 청년소통청책관실, 교육부 담당 부서와 함께 총장직선제 및 학내 민주주의와 관련하여 제도 개선을 요청한 바 있습니다. 지난 8월 국민권익위원회와의 면담으로 등록금심의위원회, 대학평의원회와 관련된 법령이 개정된 사례가 있었습니다. 학생참여 총장직선제와 관련하여 아직 뚜렷하게 신설된 조항이나 개정된 법안은 없지만 지속해서 관련 부처들과의 면담을 통해 법 조항 및 제도 개선을 요구하고자 합니다.”

 

 

#2019_20  #학생참여_보장_실현  #긍정적으로_변화_중

 

  2019-20년은 수많은 사립대학의 총장 임기가 끝나가는 시기였다. 전대넷은 지금 제도가 마련되지 않는다면 다음 총장 임기가 끝나는 시기까지도 학생들은 대학의 구성원으로 인정받지 못하고, 교수 위주의 대학 사회가 지속될 것이라 판단했다. 19년 6월, 전대넷은 총장직선제를 향한 대학생들의 요구를 다시 한번 전달하고, 총장선출 법령 개정을 촉구하는 대학생 공동 기자회견을 개최했다. 이 기자회견에서는 숙명여대, 신한대, 연세대, 경희대 등 35개의 대학 학생대표자들이 모여 공동 기자회견문을 낭독했다. 이후 투표용지에 투표 도장 스티커를 붙이는 등 민주적인 총장선출을 의미하는 퍼포먼스를 진행했다.

 

 

운동본부가 설립된 이후, 전대넷을 비롯한 많은 학생회들의 활동으로 총장선출에서 학생 참여가 보장된 학교가 생기기 시작했고, 이러한 변화에 대해 전대넷은 긍정적으로 평가했다.

 

전국대학학생회네트워크: “학내 구성원의 민주적 절차로 총장이 선출될 경우 총장이 학교 구성원, 특히 지금까지 소외됐던 학생들을 위한 정책을 고민하고, 시행할 수 있다는 점이 가장 큰 변화일 것입니다. 충북대학교의 경우 학내 구성원들이 총장에게 직접 정책 제안을 하는 정책플랫폼 ‘충북대 1번지’, ‘열린 신문고’를 운영하고 있습니다. 또한 이화여대의 경우 총장선거 후보자들이 수업권 보장, 고시 지원, 장학금 확대, 취·창업 지원 등 학생들을 대상으로 한 다양한 공약들을 제시하고 있습니다. 총장선출권이 학생들에게 부여되면서 총장후보자들이 학생을 위한 정책들을 구체적으로 고민하고, 약속하기 시작한 것입니다.”

 

*본 글은 1월에 작성됐으며, '외대알리 35호: 변화를 주도하는 청년들'에 실린 기사입니다.

 

취재, 글

이지원 기자(jione0519@naver.com)

김철준 기자(kcjoon0711@gmail.com)